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探秘古代政府如何面对“上访”?

康熙帝出巡图。《清史稿》载,康熙出巡,允许百姓“扶老携幼,叩首行宫门”,并“详问年齿生计,给与银两布疋”

高度集权的中国古代政权,一直都设置有各种直诉制度,有案情重大、冤抑莫伸者,可越过一般受诉官司和申诉程序,直接向最高统治者陈诉。

直诉制度是让百姓伸冤诉苦的冤案救济制度,与今天的上访制度类似。直诉制度,源于周朝,唐代臻于完善,清代发展到巅峰,终结于“京控”。

1 “诣阙上书”与告御状

《周礼·秋官·大司寇》载,周朝“以肺石达穷民”,朝廷门外设赤石,民有不平,可击石鸣冤。若地方官不上报,伸冤者可在肺石站三日,然后由士听取冤情,上报周王和六卿,并对地方官治罪。因石形如肺,叫“肺石”。这是周朝著名的“肺石制度”。

此外,《周礼·夏官·太仆》还记载,周朝还“建路鼓于大寝之门外,而掌其政”。“大寝”,就是路寝,指天子诸侯处理政事的宫室。这就是“路鼓制度”,让伸冤无门者击鼓申诉至周王处。这是中国百姓向皇帝上访、直诉的最早记载。

在汉代,若地方判决不公,蒙受冤狱者,可上书中央司法机关申冤,这叫“诣阙上书”。汉代的百姓还可以在御驾前“庶行上书”。后代百姓在皇帝外出时“邀车驾”、“告御状”,大概都源于此。自汉至清,一直沿用。

《清史稿·刑法志》说:“其投厅击鼓,或遇乘舆出郊,迎击驾申诉者,名曰‘叩阍’。”“叩阍”的方式之一,就是告御状。

清朝还有上控和京控制度。上控是对地方衙门的审判不服,向上一级衙门申诉的制度;而“其有冤抑赴都察院、通政司或步军统领衙门呈诉者,名曰京控。”京控视同向最高统治者申诉。

2 历代的“登闻鼓”制度

据《魏书·刑罚志》记载:“世祖阙左悬登闻鼓,以达冤人。”世祖曹丕开始设置“登闻鼓”。而晋代在设登闻鼓的同时,还设置了“诽谤木”,以听取百姓的上访。

隋、唐两代继续保留肺石制度和登闻鼓制度。清人黄本骥《历代职官表》载:“唐代于东西朝堂分置肺石及登闻鼓,有冤不能自伸者,立肺石之上,或挝登闻鼓……挝鼓者右监门卫奏闻。”

《石林燕语》记载,宋太宗端拱初年,某次选拔进士考试,录取了127人,但是有个考生很不服气,“击登闻鼓自列”,惊动了皇帝,“朝廷不得已,又为复试”。由此可见,当时政府对于“登闻鼓”的重视。

《元史·世祖本纪》中也有记载:“诸事赴台、省诉之,理决不平者,许诣登闻鼓院击鼓以闻。”

明代将“登闻鼓”先放在午门外,“非大冤及机密重情不得击,击即引奏”。后来,将其移到长安右门外,派员轮流值班,接纳击鼓申诉者。

清朝也有“登闻鼓”。《清史稿》卷五记载,顺治十三年冬十月“戊寅,设登闻鼓。”

3 变堵为疏的上访机构

隋炀帝开始设置谒者台,负责吏民申奏冤屈、纠正冤假错案等。《隋书》志第二十三记载:“谒者台大夫一人,掌受诏劳问,出使慰抚,持节察授,及受冤枉而申奏之。”

武则天垂拱二年,于朝堂东西南北四面置青、丹、白、黑四个箱子,称为“匦”,分别为养民劝农、议论时政、陈诉冤屈、告天文密策四类,并创设了个机构叫“匦使院”,首开了一条使民间下情大量上达中央政府的渠道。

宋代继承唐代的登闻鼓和匦使院两个系统,登闻鼓院成为一个正式受理百姓信访的部门。宋朝太平兴国九年,匦使院改称登闻院。景德四年,又“以鼓司为登闻鼓院,登闻院为登闻检,检院亦置鼓”,都是负责接待上访的。

明洪武三年,政府设察言司,收受天下奏章、申诉书信等。洪武十年,又设通政使司,位居卿寺之首,是明代一个重要的信访机构。

据清代吴振棫的《养吉斋丛录》载,清代的登闻院,类似现代的信访局,地点在西长安门街东,负责官员是“满、汉科道各一员。雍正二年,统于通政司,主受诉讼之事”。清代时有冤假错案,上访告状之人很多,所以“变堵为疏”,设立上访机构处理此事。

4 君王也接待上访民众

《资治通鉴》卷一百三记载,公元375年,秦王苻坚励精图治,整顿国政,在皇宫南面建了一个听讼观,他现场办公,“五日一临,以求民隐”,专门听取老百姓说事诉冤。

宋朝孔平仲《续世说》记载,唐太宗亲手拟定的《司门式》中说:“其有无门籍人有急奏者,皆令监门司与仗家引奏,不得关碍。”要求立即带来见皇帝。

《清史稿》卷七记载,康熙二十三年六月,康熙谕一等侍卫阿南达曰:“朕视外旗蒙古与八旗一体。今巡行之次,见其衣食困苦,深用恻然。尔即传谕所过地方蒙古无告者,许其来见,询其生计。”

一时间,百姓“扶老携幼,叩首行宫门”。康熙一一接见,拉家常,“详问年齿生计”,对贫困者,“给与银两布疋”。

5 “上访”制度的保障

汉代,宫城外门设专职公共汽车司马令,接待要上书或请求面见皇帝的百姓,规定各级官吏不得“截访”和刁难,若有上访意见不及时向上传,满半月以上,将受惩罚。

对于上访者,唐太宗颁布“置立仗马二匹,须有乘骑便往”之令,让警卫护送上访者面见皇帝。唐代名臣颜真卿评价这一举措,“所以奔驰天下,正用此道”。

清朝嘉庆即位后,不许官员限制百姓京控,甚至称自己有时间的话会审阅每起京控案的卷宗,可见其对上访工作的重视。清代对京控的处理程序,有明确的规定:

情节较轻的,朝廷受理之后再转回各省总督、巡抚办理;情节较重的向皇帝具奏;都察院和步军统领衙门每年两次督察、催告各省逾期未结的案子,并向皇帝汇报案件进展,有效督促上访制度的落实。

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